司法改革下偏远山区法院经费保障困境及对策

——以隆德县人民法院为例

党的十八届三中全会确立的司法改革途径主要是“省级以下地方法院人财物统一管理”,目的在于“保证国家法律统一正确实施”,有利于去除省级以下地方党委、政府权力机关对于同级法院司法权的干扰,司法经费保障面临着新的机遇和挑战。依据《宁夏法院司法体制改革试点工作方案》、《宁夏回族自治区区级以下法院、检察院财务由自治区级统一管理实施方案》及自治区司法改革领导小组相关会议要求，从2017年1月1日起，中基层法院人、财、物由自治区级有关部门统一管理，法院财政省级统管的涉及预算案的编制、预算的执行、预决算的审议批准程序等。

一、经费保障管理制度的现状

依据《宁夏回族自治区区级以下法院、检察院财务由自治区级统一管理实施方案》“区级统管”对 “财”“物”的改革要求，意味着区级以下地方中基层法院的经费保障不再依靠同级地方财政，而改由区级财政统管。中基层法院将不向属地财政部门报送预算，不用再去努力争取预算各项经费保障、或者申请各种临时的经费增加，同级人大也无须履行审批本地法检两院预算。

中基层法院上划区级财政统管，严格依据自治区党委办公厅人民政府办公厅印发《关于进一步加强基层政法机关公用经费保障工作的意见》（宁党办（2010）74号）的通知中的规定编制预算，执行预算。然而依据（宁党办（2010）74号）办法将法院经费保障分为三类地区分别予以保障。其中偏远山区中基层法院分为三类地区，公用经费人均3万元。同级财政保障不低于1.5万元，中央和自治区财政保障不低于年人均1.5万元，全部用于补足办案经费支出。随着国家对偏远山区经济的大力扶持，社会经济纠纷及各类矛盾凸显，群众前往中基层法院解决矛盾纠纷逐年递增，案件数量逐年递增，案件普遍呈现出如下特点：案件当事人去周边省城市及银川等城市务工为主，案件当事人难以找到或寻找路途遥远，导致平均办案成本高于川区法院。基层法院“案多人少”的现状导致干警加班熬夜处理案件成为常态；与此同时，为解决案多人少的矛盾，只能通过对外招聘合同制人员，参与审执工作中的程序性工作。按照《预算法》无预算不支出原则，偏远山区中基层法院预算编制严格按照区财政预算处要求编制，只能勉强保障法院的基本运行，而未考虑其他事项，如聘用人员的工资、人民陪审员交通补助及伙食补助、司法救助资金等相关问题列入预算，同时物业费、取暖费等预算按人员编制拨付资金，未按实有面积拨付，法院预算未考虑法院本身应具有的职能，导致2017年度偏远山区中基层法院经费支出捉襟见肘，不足以维持法院的基本运转。

但以司法改革为契机，在区高院帮助、区党委的支持以及区直各部门的协调下偏远山区中基层法院将“撬动”或促使整个财政体制或者预决制度逐步走向健全化。

二、经费保障存在的问题

依据《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》规定推动人民法院财物管理体制改革。配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设。但随着司法改革开展，偏远山区法院经费保障出现如下的问题；

（一）关于聘用人员经费保障问题亟待解决

由于司法改革上划区财政管理，根据《各级人民法院 检察院聘用制书记员管理办法》规定，聘用书记员的工资予以解决，但其他聘用制人员工资尚未纳入预算，造成聘用人员工资无法发放，导致聘用人员队伍不稳定，审判活动受影响，进而损害了法院的形象。如隆德县人民法院截止2016年底，除聘用书记员外，该院聘用物业人员、法警、司勤人员共计31人，支付工资及社会保障缴费81.76万元，依据以上人员经费来源主要靠县财政诉讼费纳入预算管理收支两条线予以补助，而如今缺口资金81.76万元，法院不得不压缩差费等其他开支来保障聘用人员工资支付，因差费减少，各庭室干警不愿意出差，导致办案效率降低。

（二） 关于基本支出预算问题

依据《关于全面深化人民法院改革的意见》规定推动人民陪审员制度改革，落实人民陪审员“倍增计划”，拓宽人民陪审员选任渠道和范围，保障人民群众参与司法，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员三分之二，加强人民陪审员依法履职的经费保障。但人民陪审员费用区党委、政府无文件规定，无法增加到基本支出预算当中，而现行人民陪审员费用各院自行订标准，偏远地区中基层法院制定陪审员费用标准较低，导致陪审案件出现“审而不陪”现象，司法公信力无法得以提升。如隆德县人民法院2016年度人民陪审员费用5.6万元，全部由县财政承担，2017年预算区财政厅未将人民陪审员费用纳入基本支出预算，无法支付人民陪审员伙食费和交通费，办案经费也无法保障陪审员费用。

依据《关于全面深化人民法院改革的意见 》规定健全多元化纠纷解决机制。继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当事人选择适当的纠纷解决方式。建立人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、司法调解联动工作体系。但2017年度未预算特约指导调解员费用，致使委托基层乡镇或村委会的案件因无调解费用而无人调解，2017年及以后年度特约指导调解员调解案件费用无法支付，案件化解到基层乡村的想法无法实现，同时增加了案件当事人的诉累。

（三）取暖费及物业费保障的问题

2017年度取暖费、物业费按照在编人数核算，未考虑审判法庭、立案大厅等公共服务面积，取暖费严重不足，而物业费也只能勉强保障院内卫生打扫，而无法按照物业标准改变法院办公环境。如隆德县人民法院取暖费2017年度预算保障5.4万元，而该院实际面积10211平方米，取暖费37万元，取暖费缺口资金31.6万元；隆德县人民法院物业费2017年度预算20.76万元，勉强维持院内卫生清洁，而无法保障平常院内维修维护，院坪绿化等费用开支。

（四）关于诉讼费管理的问题

诉讼费、罚金严格按照“收支两条线”管理，统一上缴区财政国库。但在2017年以前，县财政将我院诉讼费纳入预算管理的行政性事业收入，用于保障聘用人员工资、取暖费、物业费、人民陪审员等相关费用。而上划区财政后未将全区法院诉讼费纳入预算管理的行政性事业收入，导致偏远地区法院公用经费缺口资金较大，且向当地财政申请经费非常困难。

（五）司法救助专项资金

在2017年前，司法救助款由县财政专项拨付，每年将5万元法救助资金列入预算。由于司法改革县财政不再承担司法救助款专项拨付，应由区财政统一拨付，但2017年度预算未将司法救助款纳入预算管理，2017年度及2017年以后年度无法对满足司法救助条件的案件当事人进行司法救助，容易引发闹访及一些影响社会和谐稳定的事件发生。

（六）关于车辆保障的问题

以前，因为偏远山区法院人员编制少，区车编办核发的车辆编制数也较少。但因公务车辆改革，压缩车辆编制数，在原本就较少的数量上又进行了销减，导致用车需求与实际车辆编制数不匹配，现有车辆无法保障法院一线办案人员执法办案。如隆德县人民法院因车辆改革保留警车9辆，其中巡回审判车1辆、囚车1辆、执行指挥车1辆、外派沙塘法庭车1辆，执法执勤车5辆。而我院一线办案庭室6个，随着案件数量的增加，一线庭室送达，案件调解等需要派车时，无车可派，车辆无法保障一线办案庭室需求。

（七）偏远山区法院债务问题

2017年以前，固原地区法院新建审判业务用房，发改批复资金大于中央配套资金及区级配套资金，而剩余资金属于自筹资金，但作为全额财政拨付资金维持运行的法院，未有自有资金可支付工程项目款，导致基建项目欠款金额较大。作为以审执工作保障司法公信力的法院，却无力偿还债务导致农民工上方，极大影响了法院的司法权威性。如我院新建办公楼投资计划4099万元，中央拨付1467万元、区财政配套359万元、县财政拨付180万元，尚未决算欠债2093万元，等工程决算后通过两种渠道解决，一是旧办公楼评估1100万元、扣除评估费等相关手续费后，拍卖所得金额支付工程欠债，二是剩余资金通过财政债券置换债务化解解决。

三、解决法院司法改革经费保障困境的建议

（一）按照全区法院统一标准拨付预算

随着物价的上涨，偏远山区法院的公用经费只能勉强维持法院的运转。根据自治区党委办公厅人民政府办公厅印发《关于进一步加强基层政法机关公用经费保障工作的意见》（宁党办（2010）74号）的通知，做到全省一盘棋，没有差异，按照全区法院统一标准拨付预算，公用经费分类标准提升一级，基层法院无论地区大小保障一样，水平就高不就低，要有托底。

（二）区高院帮助偏远山区法院争取经费保障

按照《宁夏回族自治区区级以下法院、检察院财务由自治区级统一管理实施方案》要求，由区高院牵头向区党委 政府报告，协调区直相关部门解决基层法院现有经费保障困境。

（三）经费预算要与实际情况相适应

经费预算应在现有基础上结合法院案件实际、人员、管辖范围等多种综合因素适当增加。特别是一些必要的、符合基层法院使用的办公设备、设施都要认真加以考虑，实行精准配置，一方面避免设备配置重复，造成好不必要的浪费：另一方面避免配备短缺，影响审执质效。

（四）市县财政不能一甩了之
　　上划后，区财政可委托市县财政对当地的法院进行会计核算和财务管理，开展日常财务监督；市县法院基建用地由当地政府无偿划拨，基建等大型项目支出当地财政可适当补助。

（五）将专款纳入预算

以前，为确保法院依法履行审判职能的经费需要，经国务院批准，中央财政从2007年起设立中央补助人民法院办案专款，对地方人民法院办案经费给予一定补助，专款为法院履行职能发挥了重大作用。因此经专款纳入法院预算是一项必须重视的工作，专款专用，限时拨给法院使用。专款的年终结余用于统筹，保证下一年度的经费。这样，从根本上解决“专款”与年度预算公用经费的问题，确保专款的足额到位和专用。既有利于充分调动各个法院的工作积极性和主动性，使经费得以充足的保障，又能体现其灵活性，使资金得到最有效的利用。也只有这样，才能建立起独立的司法预算保障制度，才能真正实现法院司法独立与司法公正，真正实现“法治”。